山東抗日根據(jù)地包括津浦路以東的山東大部地區(qū)和江蘇、河北邊界的部分地區(qū)，是全民族抗日戰(zhàn)爭時期中國共產黨及其領導的軍隊堅持華北抗戰(zhàn)的四大根據(jù)地之一，是華北抗日根據(jù)地的重要組成部分。毛澤東高度評價山東抗日根據(jù)地，稱“隻有山東全省是我們完整的、最重要的戰(zhàn)略基地”“北佔東北，南下長江，都主要依靠山東”。山東抗日根據(jù)地的成功創(chuàng)建得益於山東抗日民主政權建設的不斷加強。

適時創(chuàng)建省級政權。1937年10月日寇入侵山東后，中共山東省委適時領導全省各地發(fā)動抗日武裝起義。而國民黨山東省政府置國家人民於不顧，初戰(zhàn)不利即率部南逃，許多專員縣長亦攜款潛逃。1939年，國民黨確定“溶共”“防共”“限共”“反共”方針，新任省政府主席沈鴻烈等人強佔我浴血奮戰(zhàn)從日軍手中奪回的城鎮(zhèn)，殺我抗日將士，限制我黨抗日活動，不供應八路軍糧款。他們作威作福，魚肉鄉(xiāng)民，有的還與日偽暗中勾結，襲擊我軍。國民黨腐敗頑固政權成為抗戰(zhàn)的障礙。

在這種形勢下，中共加快了山東抗日民主政權的建設步伐。1940年七八月間召開的山東省各界代表聯(lián)合大會選舉產生了全省統(tǒng)一的權力機關——山東省戰(zhàn)時工作推行委員會，這是中共領導下建立的第一個省級抗日民主政權，也是抗戰(zhàn)時期中國共產黨領導的全國唯一以省為建制的政權。1941年8月，喪失民心的沈鴻烈赴重慶任職，不久后山東省政府主席由東北軍第五十一軍軍長牟中珩繼任。1943年7月，牟中珩率省政府和於學忠部隊同時離魯，移駐安徽阜陽。此后，山東境內已無國民黨山東省政府和國民黨正規(guī)部隊，中共在山東獨撐抗戰(zhàn)大局。8月，山東省戰(zhàn)時工作推行委員會改稱山東省戰(zhàn)時行政委員會。

1944年底，國民黨中央決定由何思源取代牟中珩任國民黨山東省政府主席，可是他一直到抗戰(zhàn)勝利前夕才來到山東爭奪抗戰(zhàn)勝利果實。而此時，由於中共始終如一地領導山東軍民堅持敵后抗戰(zhàn)、推進社會改革和各方面建設，政績舉世共見。所以，山東人民對中共已經(jīng)產生了如泰山不可拔般的信念信心。1945年8月，在即將出席全國解放區(qū)人民代表會議的全體山東代表聯(lián)名建議下，山東省戰(zhàn)時行政委員會改名為山東省政府，中共領導下的第一個省政府誕生。

逐步健全行政機構。全面抗戰(zhàn)初期，由於山東黨組織對建立民主政權的作用認識不足，對國民黨曾“退讓太多”，政權建設有些滯后。1939年，中共中央就加強山東政權建設多次發(fā)出指示，山東分局作出了加緊建立抗日民主政權的決定。此后，山東根據(jù)地出臺縣區(qū)鄉(xiāng)村各級政府組織條例，對縣政府、區(qū)公所、鄉(xiāng)公所、村公所的機構設置、人員配置、任務職權作出明確規(guī)定。山東分局設立政府工作部，加強對山東抗日民主政權的統(tǒng)一領導，派出干部到各地組建縣區(qū)鄉(xiāng)政權機構。至1940年7月，山東全省約三分之二的縣已經(jīng)建立了抗日民主政權，省級政權山東省戰(zhàn)時工作推行委員會（簡稱“省戰(zhàn)工會”）也應時而生。

省戰(zhàn)工會成立時，之所以未使用省行政委員會或省政府名稱，因為它未經(jīng)國民政府承認和加委，當時國民政府加委的山東省政府還未逃出山東。為了努力維護國共合作抗戰(zhàn)大局，同時又為了體現(xiàn)推動抗戰(zhàn)事業(yè)之宗旨，臨時使用了這樣一個過渡名稱。此外，省戰(zhàn)工會成立之初的機構設置也較為簡單，隻包括政治組、軍事組、財政經(jīng)濟組、教育組、民運組5個工作組，實際就是山東分局的政權部、軍事部、財政部、教育部、民眾動員部。隨著國民黨在山東各級政權的垮臺和外逃，為了適應抗戰(zhàn)和根據(jù)地建設需要，中共領導的政權機構不斷健全。1941年4月，山東分局撤銷政府工作部，將所有民政、財政、經(jīng)濟、地方性武裝、國民教育、公安、司法等工作統(tǒng)歸省戰(zhàn)工會管轄，省戰(zhàn)工會各組改為各處，另設公安處和司法處，同時，在省戰(zhàn)工會內建立黨團組織，以實現(xiàn)黨的領導、保証分局之全部政策和一切決定的執(zhí)行。

1943年，山東省戰(zhàn)時工作推行委員會改稱山東省戰(zhàn)時行政委員會時，進一步完善了其職權，豐富了其下屬機構，增設了工商管理處、調查研究室和秘書處，山東省戰(zhàn)時行政委員會成為名副其實的全省最高行政領導機關，根據(jù)地建設迎來新局面。比如，新設工商管理機構以后，加強了對外貿易管理和邊沿地區(qū)緝私，有效防止敵人對根據(jù)地的物資掠奪，通過對根據(jù)地盛產的食鹽、花生油等重要物資實行專買專賣、高價輸出獲得巨大利潤，既增加了稅收和農民收入，還換回了幾十萬發(fā)子彈和醫(yī)藥、電料等大量根據(jù)地必需物資，其在開拓財源、改善民生、支援抗戰(zhàn)和對敵經(jīng)濟斗爭中發(fā)揮了重要作用。

深刻改造村級政權。村政權是民主政權的基礎，健全村政權是政權建設的基本問題。省戰(zhàn)工會作出決定，確定村為政權的基層組織，實行行政村制，設定村民大會、村民代表會議、村行政委員會、村長的關系及其職責，確定了集體領導、分工科學、富有效率的村政工作制度，全部取消便於特務和舊勢力統(tǒng)治的保甲制。可是，1942年春劉少奇來山東指導工作前，由於村工作中的脫離實際和作風上的粗枝大葉，加之減租減息運動未開展、群眾的基本利益沒有保障，村民對於政權改造不積極，山東抗日根據(jù)地的村政權28%仍掌握在地主階級手中，47%成分嚴重不純。

為了改善這種狀況，山東黨組織把政治斗爭與經(jīng)濟斗爭相結合，以切實進行減租減息作為發(fā)動群眾進行村政改造的最好條件，與文化運動中的民主教育、反惡霸斗爭、整理村級財政、反貪污等相結合，教育啟發(fā)群眾的政治覺悟，鼓勵群眾自覺參與村政改造。同時，按照有關選舉辦法，各村劃分公民小組，靈活採取“豆選”等方式，直接民主選舉產生村政人員，讓真正代表群眾利益、能為老百姓辦事的人被選舉出來。

經(jīng)過民主選舉，村政權消減了封建勢力的影響，基本群眾在村政權中的比例大大增加，貧苦農民真正登上了政治舞臺，積極參加抗戰(zhàn)的廣大工農開始執(zhí)掌村政權。如沂蒙區(qū)沂南縣村級干部中，貧農佔46.3%，中農佔37%。改造村政與整頓村黨支部相結合，加強黨員教育，處理少數(shù)犯錯誤黨員，總結推廣先進支部工作經(jīng)驗，吸收優(yōu)秀分子入黨，合理吸收群眾組織的黨員負責人為支部成員。村政改造后，村干部素質普遍提高，政權更加鞏固，全省涌現(xiàn)出很多掩護黨的機關干部和八路軍傷病員的模范村。